Por Carlos Concha Olivares/Foto: Acemedia Comunicaciones
Este miércoles 26 de enero, en la terraza Neptuno del Cerro Huelén, en una ceremonia formal se dio inicio oficial a la Consulta y Participación Indígena de la Convención Constitucional. A la actividad acudieron la presidenta de la mesa de la Convención, María Elisa Quinteros, su vicepresidente, Gaspar Domínguez, las coordinadoras de la Comisión de Derechos de Pueblos Indígenas y Plurinacionalidad, Isabella Mamani (Escaño Aymara) y Margarita Vargas (Escaño Kawésqar), el resto de los escaños reservados para pueblos indígenas y algunos/as convencionales.
Hasta acá, parece ser un hito más de relevancia del proceso en curso del poder constituyente, pero para llegar a ese momento hubo renuncias, disputas políticas, atrasos, frustraciones y por sobre todo la posibilidad de poner en riesgo la legitimidad de la Convención Constitucional. En Grito trataremos de explicar lo mejor posible, y con el mayor respeto a los pueblos indígenas, escuchando mucho a los/as escaños reservados en las sesiones de su comisión, y a quienes quisieron hablar con nosotros, las dificultades que envuelven a esta Consulta y que comienza a contratiempo y bajo tensión entre los mismos escaños, dando cuenta de la amplia diversidad ideológica que existe entre los pueblos e incluso dentro de un mismo pueblo originario. La primera misión de esta consulta es lograr revertir la desilusión que hay en las propias comunidades ante intentos similares.
Para el funcionamiento de la Convención Constitucional se instalaron 10 comisiones permanentes que están divididas por áreas temáticas para la redacción y presentación de normas constitucionales. Una de ellas es la Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas y Plurinacional, integrada por 25 convencionales, 17 escaños reservados y otros 8 convencionales (1). Esta comisión tiene un reglamento propio (2) que le entrega un mandato y una carta de navegación. Este documento, en su artículo 5 se refiere de esta manera al propósito del proceso de participación y consulta indígena:
“El proceso de participación y consulta indígena tendrá como objetivo propiciar la presentación de propuestas y recomendaciones respecto a los derechos de los pueblos indígenas y sus garantías, y alcanzar acuerdos con las comunidades, organizaciones pueblos y naciones preexistentes al Estado de Chile, para la salvaguarda e incorporación de estos derechos, conforme a las normas que este reglamento establece”.
Para la base de la realización de esta consulta el artículo 7 indica que se debe respetar y considerar una serie de derechos, convenios y declaraciones. Destacan el derecho propio o consuetudinario de los pueblos originarios; la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas; y el Convenio Nº169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Finalmente, se eligió a una Secretaría de Participación y Consulta Indígena para hacerse cargo, valga la redundancia, de esta consulta y participación indígena, implementarla y, a la vez, asesorar a la Convención Constitucional en materias de pueblos y naciones preexistentes. Los nombres de los/as integrantes de esta secretaría fueron propuestos a la Convención Constitucional por los propios escaños reservados, y debían tener experiencia demostrable en proceso participativos y conocedores de la cultura de los pueblos indígenas.
Tras votaciones divididas y separadas se eligió a Cindy Quevedo Monárdez y Lesley Muñoz Rivera, representantes del pueblo Colla; Claudia Ogalde Herrera, Melissa Espíndola Araya, Daniel Barrera, del pueblo atacameño Licanantay; Marta Rodríguez del pueblo Chango; Kattya Tabilo Rivera del pueblo Diaguita; Sofía Faúndez Hey, Benjamín Ilabaca y Claudia Fernández Paoa del pueblo Rapa Nui; Inés Flores Huanca del pueblo Aymara; Haylen Chang Cutipa del pueblo Quechua; Rosa Huenchumilla Marilao y Huenulef Millao Llao, del pueblo Mapuche, Carlos López Aguilar del pueblo Kawesqar; Claudia González Vidal, Yagan; y a Cristóbal Carmona, no perteneciente a pueblos originarios.
La discordia
El 12 de noviembre y 06 de diciembre 2021 son dos fechas claves para la consulta indígena. El 12 de noviembre se aprobó, por 11 votos a favor, 0 votos en contra y 9 abstenciones (3), el Documento base sobre Derechos de Pueblos Indígenas y Plurinacionalidad (4). Este texto propone una consulta en base a normas constitucionales que abarcan un amplio espectro de derechos de los pueblos prexistentes y que van en la línea de tratados internacionales y convenios suscritos por el Estado de Chile que se especifican en el artículo 07 del reglamento de esta comisión (2). Por ejemplo, este documento abre la posibilidad de incluir normas vinculantes con demandas históricas de los pueblos indígenas como el Estado Plurinacional, derechos fundacionales, restitución de acuerdos con la Corona, derechos económicos, sociales y culturales, entre otros, y considera la manera, en forma y tiempos, se deben implementar estos derechos una vez sea aprobada la nueva Carta Magna.
No obstante, se abrió un espacio para indicaciones y el 06 de diciembre, Tiare Aguilera Hey presentó una enmienda sustitutiva global que fue aprobada por 13 votos a favor, 9 votos en contra, 2 abstenciones y 1 convencional no votó por estar ausente (5). El nuevo documento se basa en los mismos derechos de su antecesora, pero no trabaja bajo normas, es más del tipo pregunta y respuesta, y en algunas con alternativas predeterminadas, lo que se ha denominado “tipo ficha”. Esta enmienda reconfiguró completamente el primer acuerdo, llegando al punto que algunos/as escaños reservados hablaron de “boicot”. Es más, la tensión al interior de la comisión llevó al entonces coordinador de esa instancia, Victorino Antilef, a presentar su renuncia el 27 de diciembre.
“Mi renuncia se debe básicamente a una cuestión de procedimiento que iba a adoptar para adelante la comisión, dado que ya se estaba trabajando con un documento base que no era el que nosotros habíamos propuesto. Nosotros trabajamos como la norma y el reglamento de la comisión indica, de acuerdo a los estándares que dictan las Naciones de Organizaciones Unidas por los derechos de los pueblos indígenas, normativa con la cual se armó el documento base y se votó en su momento con la mayoría, y ese documento es lo que estábamos proponiendo desde un principio como lo mandata la comisión (…) El documento era en base a normas pero con un planteamiento metodológico distinto que es solamente plantear ficha y no explicitar los derechos sobre los cuáles se iba hacer la consulta y esa la razón principal para evaluar mi continuidad en la coordinación”, explica a Grito el escaño reservado por el pueblo Mapuche, Victorino Antilef.
Antilef precisa que se pidió la intervención a la Mesa Directiva de la Convención Constitucional, en aquel entonces presidida por Elisa Loncon, y que solicitaron a la Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas volver a votar, ganando la opción de seguir trabajando con la metodología de ficha, bajo la justificación que por el tiempo se debía hacer así. “Entonces de ahí para adelante aparece una nueva ruta metodológica, un nuevo diseño para ejecutar la consulta, con lo cual yo por lo menos, personalmente, nunca estuve de acuerdo y por eso presenté la renuncia, porque ya no tenía sentido seguir encabezando un proceso con los criterios que había establecido en la coordinación”, nos dice Victorino.
– ¿Cuál es la diferencia entre ambas propuestas?
V.A: El documento base planteaba en su forma, en su procedimiento, establecer un principio de determinación de propuestas normativas, de articulados, y no era cualquier articulado o cualquier normativa, todo estaba basado principalmente en dos fuentes normativas una la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas y el otro es el convenio 169 de la OIT. En ambos se establece la obligatoriedad de los Estados y de las instituciones de consultar con una previa formación, libre, informado y de buena fe. Como el tiempo es corto, es breve, la intención era establecer una propuesta de articulado frente a los derechos que hoy día asisten a los pueblos originarios y eso con la posibilidad que en el proceso de consulta se pueda complementar, mejorar y tal vez cuestionar, si es que procedía por parte de las comunidades. En cambio, el documento en base a ficha, que finalmente se votó después, establece de forma muy abierta indeterminada y ambigua en algunos casos, el tema de los derechos. Porque por ejemplo ahí no se plantea el marco normativo, estos son los instrumentos, sino que se plantea abiertamente a la gente preguntas tales como: ¿Ustedes qué derechos le gustaría que se implementará? ¿Está de acuerdo con este derecho? Y no se mencionan todos. Y se omiten algunas cuestiones de mucha importancia para nosotros, que están determinados en estos instrumentos fuentes normativas como por ejemplo el tema de los tratados, eso por ejemplo uno revisa el documento de ficha y no está. Hay varios otros derechos que no están ahí explicitado o simplemente no están. Entonces lo que se va a producir ahí es un poco un retroceso y la posibilidad que no se alcance el estándar que hoy día debiera tener esta consulta.
– ¿Pero la consulta “tipo ficha” sigue siendo vinculante?
V.A: La vinculación es otro tema que se ha entendido de que consiste en que cada una de las propuestas, de los planteamientos, que salgan de las comunidades pueda la Convención obligarse a instalarla en las Comisiones para su discusión, y también en la mesa ampliada, en eso consiste la obligatoriedad. Tampoco es que todo lo que se va a decir va a quedar en la Constitución, eso no es tan así, se confunde eso. Acá la obligatoriedad en el sentido que la Convención se obliga, en base a la consulta, a discutir, someter a discusión cada una de las propuestas normativas que salgan de la consulta. – ¿Qué problemas identificas en esta nueva Consulta Indígena? V.A: Hay bastantes déficits como por ejemplo que no está definido que entidades van a estar ejecutando la consulta. Se habla de los municipios, entre otros, pero no está establecido, se comprometió la coordinación tener a la vista los convenios que existen para las consultas, y lo otro es que hay muy poca o casi nada de información, que es un proceso previo, que tienen que asumir las entidades que la van a ejecutar, vía campaña publicitaria, y todo ese proceso informativo no se ha dado y eso mínimo debiera ser dos semanas, y eso ya no va a ocurrir y estamos con los tiempos encima. Se entiende que el 01 de febrero se empiezan a votar las normas en la Convención y a esa altura no se habrá ejecutado todavía la consulta. Si pasamos todo febrero va a llegar a destiempo la emisión de las propuestas normativas, porque ya muchas de las materias, de las temáticas se van a haber votado a esas alturas en la convención.
– Si la Consulta Indígena no termina bien o no concluye en forma: ¿Se pone en riesgo la legitimidad de la Convención Constitucional?
V.A: El tema es que va a quedar un déficit de tipo legal, podríamos decir jurídico y también ético, porque en su propio reglamento general, la Convención, y en el propio reglamento especial de pueblos originarios se establece la obligatoriedad que se someta la propia Convención a ejecutar la consulta, como parte del proceso que va a legitimar finalmente toda la Constitución. Eso es una cosa. Y, por otro lado, toda norma, toda medida, que afecta a los pueblos indígenas, como lo establece la normativa hoy día, en la declaración y el convenio tiene que ser sometida a consulta, así que si no la hace va haber un déficit, un vacío de la cual la Convención tendrá que hacerse responsable o ver la forma como se subsana aquello, pero no podría haber una Convención y una futura Constitución sin haber sido consultada por los pueblos originarios, eso estaría atentando incluso contra la normativa vigente. Antecedentes de Consulta Indígena La Consulta Indígena no inicia en una hoja en blanco, tiene antecedentes, arrastra problemáticas, y tal como lo explicó Antilef, se debe basar en tratados y convenios internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas. En Chile, la experiencia ha sido mala y no ha dejado contenta a las comunidades de los pueblos preexistentes. Por ello, esta consulta tiene como principal desafío revertir la desconfianza de los mismos pueblos indígenas. El investigador del Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR) y Plataforma Contexto, y asesor de Rosa Catrileo, Fabián Flores, nos explica que las consultas levantadas anteriormente por organismos del Estado, y que están reguladas por el Convenio 169 de la OIT, fueron cercenadas por el decreto N°66 del Ministerio de Desarrollo Social, en el segundo gobierno de Michelle Bachelet. “Los procesos de consulta demandan la búsqueda de acuerdos con las comunidades en los territorios sobre materias de ley, actos administrativos, decisiones del Estado que afecten sus intereses y no los indirectos. Esas son las particularidades o rasgos comunes que han tenido en los últimos años en Chile. Habiendo muy pocos resultados considerados exitosos”, diagnostica.
A su vez, explica que los instrumentos de la Consulta Indígena, regulados por el convenio 169 de la OIT, están diseñados para un poder constituido y no un poder constituyente, y menos pensando en el acotado de los plazos. Ambos elementos hacen bajar los estándares de la Consulta. Por ello, para el investigador esto está generando una presión muy fuerte sobre los encargados de implementar esta Consulta.
“Los procesos de consulta tienen un historial de conflictividad y los que impulsa el Estado no tienen la legitimidad que se necesita. Uno de los pocos que ha sido visto con buenos ojos ha sido el del Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio. Y segundo, insuficiencia de recursos, tiempo e instituciones que estén en condiciones de levantar un proceso masivo de consulta indígena como el que se pretende hacer ahora”, afirma Fabián Flores.
Por otra parte, el consultor nos indica que se debe considerar que muchas de las comunidades indígenas están en enero y febrero en cosecha, y que es una realidad que enfrentar. Para Flores el tiempo ideal para hacer una Consulta, cumpliendo los estándares internacionales, debiese ser entre los 6 meses y un año.
La Consulta va
A pesar de las dificultades, el pasado viernes 21 de enero, la Comisión aprobó un cronograma de trabajo para la Participación y Consulta Indígena (7). El calendario retiraba la etapa de los acuerdos y fue aprobada por 15 votos a favor, 7 en contra y 3 abstenciones. El cronograma acordado establece que desde el 24 de enero hasta el 11 de febrero, la Comisión debe organizar su trabajo interno enfocado en los futuros informes y análisis de iniciativas de normas en comisiones temáticas con contenido indígena; del 14 de febrero al 4 de marzo, es la ejecución de la Consulta Indígena en los territorios, encuentros e inicio de la sistematización primera fase; del 07 de marzo al 25 de marzo, etapa de trabajo en informes y catálogos; y desde el 28 de marzo hasta el 04 abril, el último episodio correspondiente a los resultados de los informes de las comisiones, pleno y territorios.
Como se ha dicho la Consulta Indígena inició con retraso, develando a su vez la heterogeneidad ideológica dentro de los pueblos preexistentes. Pero, las dificultades y desafíos no cesan con ello. El cronograma fue aprobado con la duda si realmente existe o no el presupuesto disponible para desarrollar esta Consulta. Si bien es cierto que el mismo Reglamento de la Convención compromete un presupuesto, esto siempre debe confirmarse con el presupuesto estatal existente para los gastos del poder constituyente. La Secretaría Técnica cifró en un mínimo de $1.400.000.000 para llevar a cabo este proceso de participación y consulta (8). Además, aún no hay claridad cuáles serán las instituciones que realizarán y/o apoyarán esta Consulta, y quiénes serán los/as monitores en terreno.
A pesar de aquello, Elisa Loncon, alineada con la corriente frente amplista dentro de la Convención, no cesa de empujar para que se desarrolle la consulta tal como está, bajo el argumento que hay que avanzar y que: “Nosotros no vamos a consultar los derechos ya garantizados a los pueblos indígenas, esto ya pertenece a instrumentos internacionales, por lo tanto, los pueblos no van a decir ´estamos de acuerdo con el derecho a la libre determinación´ si eso es un derecho ya ganado, ya es nuestro. Es como los derechos fundamentales, uno no va a las personas preguntándole quiere educación o pensiones, esos son derechos conquistados” (9).
Por otra parte, Víctor Antilef advierte que hay que estar muy atentos a cómo se desarrollen las votaciones sobre las normas referentes de los derechos de los pueblos originarios, debido a qué hay muchos intereses del capital en territorios indígenas. “Nosotros entendemos que hay partidos políticos, hay colectividades, dentro de la Convención que están siendo representadas, que tendrían algún temor de que pudieran llegar todos los derechos que los pueblos plantean abiertamente y de acuerdo con el marco normativo que existe, y eso les complicaría. Por eso, a lo mejor, se busca una forma distinta, quizás más solapada para que finalmente no se expresen todos los derechos y las demandas que legítimamente pueden plantear las comunidades. Nosotros creemos que no tiene que ser así, que debiera haber una línea directa de participación y de expresión y que finalmente tuviera que ser el pleno que se pronunciara, pero no previamente coartar los derechos”, agrega.
En cambio, para Fabián Flores el proceso de consulta enfrenta problemas de tiempo, legitimidad y recursos. “Al interior de las comunidades hay desilusión por el historial de procesos de consulta que se ha dado en la última década. Más allá de decir si uno u otro grupo está en lo correcto, lo que trato de decir es que un proceso de consulta como el que se quería hacer, y como se esperaba que fuese, implicaba mucho tiempo, mucho dinero y mucha legitimidad de parte de las comunidades, y ninguno de esos tres elementos estaba garantizado”, apostilla.
Al tanto de esta realidad, los/as escaños reservados han apurado el ingreso de Iniciativas Constituyente de Normas. Algunas muy interesantes, que golpean directamente al modelo neoliberal y al sistema extractivista, y reivindican los derechos de los pueblos originarios a sus territorios y a recuperarlos. Como la iniciativa: “Derechos de los Pueblos y Naciones preexistentes a la tierra, territorio, recursos y bienes naturales”, que se verá en la Comisión de Derechos Fundamentales, y que fue patrocinada por los/as escaños Natividad Llanquileo, Victorino Antilef, Alexis Caiguan y Machi Francisca Linconao.
La noticia está desarrollo. Todo está por verse. Todo está por jugarse.
- Publicado en la Edición 09 de revista Grito (Enero 2022)
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1) Integrantes de la Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas y Plurinacionalidad (ver integrantes)
2) Reglamento de participación y consulta indígena (ver documento)
3) Acta de votación, 12 noviembre 2021, Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas y Plurinacionalidad (ver acta)
4) Documento base sobre el que se diseñará el proceso de participación y consulta (versión resumida) y (versión completa)
5) Acta de votación, 06 diciembre 2021, Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas y Plurinacionalidad (ver acta)
6) Decreto 65: Aprueba reglamento que regula el procedimiento de consulta indígena en virtud del artículo 6 N°1 letra a) y N° 2 del Convenio N°169 de la Organización Internacional del Trabajo y deroga normativa que indica (ver documento)
7) Cronograma Trabajo de la Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas y Plurinacionalidad (ver documento)
8) Sesión N°17 de la Comisión Derechos de Pueblos Indígenas y Plurinacionalidad Convención Constitucional (21/01/22) (ver sesión)
9) Sesión N°18 de la Comisión Derechos de Pueblos Indígenas y Plurinacionalidad Convención Constitucional (24/01/22) (A las 2:13:00 aprox) (ver sesión)
por Agencia Merkén SpA.